R. DE P. GENDARMERÍA POR LÍMITE DE PENSIONES.

En fallos unánimes (causas roles 34.218-2017, 34.220-2017, 35.257-2017, 40.306-2017 y 41.751-2017) la Corte Suprema rechazó una serie de recursos de protección presentados por exfuncionarios y organizaciones gremiales de Gendarmería, en contra de dictamen de la Contraloría General de la República que estableció límite a las pensiones de personal en retiro de la institución penal.
Con lo cual descartó un actuar arbitrario del organismo contralor al fijar en 60 UF (unidades de fomento) el límite máximo de las pensión de retiro.
El fallo no establece que los exfuncionarios tengan que devolver las pensiones, dado que el recurso de protección era para mantener las pensiones sin límite, acusando una afectación de sus derechos constitucionales. Sin embargo, para recuperar los montos, que según Contraloría se pagaron de más, se podría iniciar un procedimiento civil por parte del Consejo de Defensa del Estado (CDE), situación que aún no ocurre.

Como es costumbre se han eliminado o abreviado los nombres de las partes ya que éstos no se tienen por relevantes para el análisis de la sentencia, Rol Nº 34.218-2017.

TEXTO DE LA SENTENCIA:

Santiago, dieciséis de mayo de dos mil dieciocho.

Vistos:

Se reproduce la sentencia en alzada, previa eliminación de sus fundamentos octavo a undécimo:

Y se tiene en su lugar y además presente:

Primero: Que en autos comparece AVSA, contador público y auditor, quien desempeñaba funciones en la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile, y solicita se declare arbitraria e ilegal la Resolución N° 177 de 25 de julio de 2016, de esa institución, la que citando el Dictamen N° 42.701 de 9 de junio de 2016 de la Contraloría General de la República y la Ley N° 19.200 de 1993, le aplica a su pensión de retiro un límite de 60 Unidades de Fomento, determinándose una pensión de $1.724.505 (un millón, setecientos veinticuatro mil, quinientos cinco pesos), monto bastante inferior al que le fue informado previamente.

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Señala, en síntesis, que ingresó a prestar servicios en la planta profesional de la recurrida bajo el grado 18° de la Escala Única de Sueldos, el 15 de diciembre de 1994, funciones que desempeñó hasta el 20 de mayo de 2016, bajo el grado 8°, fecha en que renunció a contar del 1 de junio de 2016. Sin embargo, precisa que previo a su renuncia fue informada por la recurrida mediante un borrador de su liquidación que el monto de la pensión que le correspondería percibir ascendería a $2.282.187 (dos millones, doscientos ochenta y dos mil, ciento ochenta y siete pesos).
Indica que la resolución recurrida menciona una serie de cuerpos legales y jurisprudencia administrativa que sería aplicable a los funcionarios de Dipreca, atribuyéndose la recurrida funciones legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales, que hacen procedente una acción cautelar de orden constitucional.
Expone que el personal de planta de la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile, contemplado en el Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1990, del Ministerio de Defensa Nacional, en lo previsional, se encuentra adscrito al Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1968, del Ministerio del Interior, conforme a lo dispuesto en el artículo 1, letra g) de la Ley N° 18.458 que establece el régimen previsional para el personal de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad. Añade que a ese personal le resulta aplicable en el ámbito previsional, lo establecido en la Ley Orgánica Constitucional de Carabineros N° 18.961, que en su artículo 58 establece que:
“La pensión de retiro se computará sobre la base del 100% de la última remuneración imponible de actividad en razón de una treinta ava parte por cada año de servicio”…
Refiere que tal regla de cálculo es concordante con lo señalado en el artículo 94 del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1968, que establece en lo pertinente que:
“La pensión de retiro se computará sobre la base del 100% de la última remuneración imponible, de actividad en razón de una treinta ava parte por cada año de servicio”…
Afirma que, la Ley N° 19.200 de 18 de enero de 1993, en razón de la cual la recurrida pretende aplicar el tope de 60 Unidades de Fomento a los funcionarios de Dipreca, no reviste el carácter de orgánica constitucional, por lo que no puede modificar o derogar normas orgánicas constitucionales, como las antes mencionadas de las que se desprende que no procede aplicar tal límite.
Explica que de la normativa contenida en el artículo 25 de la Ley N° 15.386 y el artículo 5 del Decreto Ley N° 3501, con relación al Decreto Ley N° 3500, se desprende que el tope imponible no se aplica al personal regido por el Decreto con Fuerza de Ley N° 1° y N° 2 de 1968, idea que se desprende de la historia fidedigna de diversas leyes que son aplicadas a la materia y afirma que éste ha sido el criterio de la Contraloría General de la República en diversos dictámenes.
Sostiene que el acto de la recurrida vulnera las garantías constitucionales del artículo 19 N° 2, N° 3 inciso 5° y N° 24 del texto constitucional, por lo que solicita que se oficie a la recurrida para que efectúe el recálculo de la pensión de retiro, en los términos establecidos en el Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1968, en concordancia con la Ley N° 18.961 Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile y la Ley N° 18.458, fijándola en la suma de $2.439.234 (dos millones, cuatrocientos treinta y nueve mil, doscientos treinta y cuatro pesos), más reajustes e intereses. Asimismo, solicita que se ordene a la Contraloría General de la República, tomar razón de la resolución que recalcula la pensión de retiro de su representada y cualquier otra medida que se estime pertinente adoptar, con costas.

Segundo: Que por su parte la recurrida solicita el rechazo del recurso interpuesto en contra de la Resolución N° 177 de 25 de julio de 2016, pues ésta se dictó ajustando el tope imponible indicado en el artículo 5 del Decreto Ley N° 3501, de acuerdo a lo señalado en los artículos 6° inciso 4° y 1° de la Ley N° 19.200 en armonía con el artículo 9 de la Ley N° 18.675, con el Decreto Ley N° 249 de 1973 y artículo 5 inciso 1° del Decreto Ley N° 3501.
Afirma que, el tope imponible de 60 Unidades de Fomento también lo ordenó el Dictamen N° 42.701 de 9 de junio de 2016 de la Contraloría General de la República, documento que fija el verdadero sentido y alcance de la legislación previsional.
Reconoce que hasta antes de la dictación del dictamen referido, la interpretación administrativa indicaba que el tope de las 60 Unidades de Fomento no era aplicable al personal adscrito a los sistemas previsionales de Capredena y Dipreca, pues se entendía que por estar regidos por el Decreto con Fuerza de Ley N° 1 y N° 2 de 1968, se encontraban exceptuados de considerar o respetar el tope imponible aludido. Añade que la interpretación de las normas previsionales es realizada por la Contraloría General de la República, conforme a las atribuciones que le confieren los artículos 6, 7, 98 y 99 de la Constitución Política de la República, como la autoridad competente con características vinculantes y obligatorias en materia de legislación previsional, atribuciones que también se contemplan en los artículos 1 y 2 de la Ley N° 18.575 de Bases Generales de la Administración del Estado y de los artículos 1 y 6 de la Ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República.
Añade que lo reclamado por la recurrente no constituye un derecho adquirido y que el acto impugnado carece de la ilegalidad y arbitrariedad que se le atribuye y no hace sino aplicar estrictamente la normativa aplicable y, en consecuencia, corresponde al ejercicio legal de las facultades de que está provista en la materia.

Tercero: Que a fojas 90, se solicitó informe a la Contraloría General de la República, el que fue evacuado a fojas 105, y en cuanto al fondo del asunto discutido expuso que si bien el personal de planta de Dipreca en materia remuneratoria está afecto al Decreto Ley N° 249 de 1973, que fija la Escala Única de Sueldos, estos funcionarios, se diferencian respecto del personal de Carabineros de Chile, entre otros aspectos, porque estos últimos no están afectos a la Escala Única de Sueldos, sino que tienen su propia escala.
Expone que conforme al artículo 6 de la Ley N° 19.200, las remuneraciones y bonificaciones de los trabajadores de las entidades regidas, entre otras, por el artículo 1 del Decreto Ley N° 249, de 1973, afectos a Dipreca, con las excepciones señaladas, están sujetas al límite de imponibilidad de 60 Unidades de Fomento establecido en el artículo 5 del Decreto Ley N°3501 de 1980, al igual que los funcionarios afectos a esa escala y adscritos al sistema de las Administradoras de Fondos de Pensiones y del Instituto de Previsión Social. Añade que, el legislador resolvió sujetar a todo el personal afecto a la Escala Única de Sueldos a la regla del tope de imponibilidad, con independencia del sistema previsional a que se encontraren adscritos.
Explica que el límite legal de imponibilidad establecido por el legislador es un mecanismo para evitar distorsiones en los sistemas de reparto de Dipreca y Capredena, respecto de los funcionarios sujetos a la Escala Única de Sueldos.
Precisa que el Dictamen N° 42.701 de 2016, aclarado por el Dictamen N° 50.751 del mismo año, concluye, en síntesis, que si bien el personal de Gendarmería de Chile quedó sujeto al régimen previsional de Carabineros de Chile, en materia remuneratoria continuó afecto a la Escala Única de Sueldos, por lo cual también está sujeto al límite de imponibilidad de las remuneraciones de 60 Unidades de Fomento, establecido en el Decreto Ley N° 3501 de 1980.

Cuarto: Que la sentencia apelada rechazó el recurso deducido, fundada en que el conflicto entre las partes radica en la existencia de diversas interpretaciones respecto de la aplicación de normas de carácter previsional materia que no corresponde sea resuelta por la vía del recurso de protección, sin que tampoco sea posible advertir vulneración de garantías constitucionales.

Quinto: Que la apelación reproduce los argumentos del recurso deducido.

Sexto: Que a la luz de lo expuesto, queda claro que la controversia de autos se circunscribe a determinar si en el caso de marras la Dirección de Previsión de Carabineros ha incurrido en un acto arbitrario e ilegal al dictar la resolución recurrida, y en su caso, determinar la legalidad de aplicar a la pensión de retiro de la recurrente el tope imponible de 60 Unidades de Fomento que contempla el artículo 5 del Decreto Ley N° 3501.

Séptimo: Que previo al análisis del acto recurrido y teniendo presente el gran número de leyes aplicables, es preciso sintetizar las principales normas jurídicas que son pertinentes a la materia de autos, como asimismo, las interpretaciones que al respecto ha sostenido la Contraloría General de la República sobre la materia:

I.- Legislación aplicable al conflicto planteado:
a) Ley N° 19.195 de 13 de enero de 1993, en su artículo 1, adscribe al personal de Gendarmería de Chile al régimen previsional y de término de carrera de Carabineros de Chile;
b) La Ley N° 19.200 de 18 de enero de 1993, establece nuevas normas sobre otorgamiento de pensiones a los trabajadores que indica y el artículo 6 señala en su inciso 1°:
“A contar del primer día del mes subsiguiente al de la publicación de esta ley, las remuneraciones y bonificaciones de los funcionarios de la Dirección General de Deportes y Recreación sujetos a la Escala Única de Sueldos del artículo 1° del decreto ley N° 249, de 1974, que revistan la calidad de imponentes de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional, serán imponibles para pensiones y salud con las excepciones contempladas en el inciso primero del artículo 9° de la ley N° 18.675. Las respectivas remuneraciones estarán sujetas al límite de imponibilidad establecido en el artículo 5° del decreto ley N° 3.501, de 1980”.
En su inciso 4°, indica que:
“Lo dispuesto en este artículo será también aplicable a los funcionarios regidos por los sistemas de remuneraciones de la ley N° 15.076 o de aquellos mencionados en el artículo 9° de la ley N° 18.675, que sean inponentes de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional o de la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile.”
c) La Ley N° 18.675 de 19 de enero de 1993, en su artículo 9 se refiere, entre otras, a las entidades regidas por el artículo 1 del Decreto Ley N° 249, que fija la Escala Única de Sueldos, estableciendo que las remuneraciones imponibles y no imponibles sobre las que deberán cotizar para pensiones, no podrán exceder los límites establecidos en el artículo 5 del Decreto Ley N° 3501.
d) El Decreto Ley N° 249 del 5 de enero de 1974, que fija la Escala Única de Sueldos en su artículo 1 menciona como entidades sujetas a ese texto legal a la Dirección de Previsión de Carabineros y Gendarmería de Chile.
e) La Ley N° 15.386 de 11 de diciembre de 1963, modificada el 29 de julio de 1998, sobre revalorización de pensiones, establece en su artículo 25 inciso 1° y final que:
“A contar desde la vigencia de la presente ley ninguna persona podrá jubilar ni obtener pensiones con una renta superior a ocho sueldos vitales escala a) del departamento de Santiago”.
“Lo dispuesto en este artículo no regirá respecto de los personales a quienes se aplican los decretos con fuerza de ley 1 y 2, de 1968, de los Ministerios de Defensa Nacional y de Interior, respectivamente, y sus modificaciones y aclaraciones”.
f) La Ley Orgánica de Carabineros N° 18.961 de 7 de marzo de 1990, en su artículo 58 inciso 1° señala que:
“La pensión de retiro se computará sobre la base del 100 % de la última remuneración imponible de actividad en razón de una treinta ava parte por cada año de servicio”.
g) La Ley N° 18.458 del 1 de junio de 2014, establece el régimen previsional del personal de la defensa nacional que indica, señalando en su artículo 1 letra g) que:
“A partir de la fecha de publicación de esta ley, los regímenes previsionales y de desahucio contemplado en el decreto con fuerza de ley N° 1, de la Subsecretaría de Guerra; en el decreto con fuerza de ley N° 2, del Ministerio del Interior, ambos de 1968 y en el decreto con fuerza de ley N° 1, de la Subsecretaría de Investigaciones de 1980, sólo se aplicarán al personal, que a continuación se indica:
g) Personal de las Plantas de la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile. El régimen de desahucio de este personal se regirá exclusivamente por las normas contenidas en el decreto ley N° 2.049, de 1977”.
En el artículo 4 transitorio indica que:
“Los actuales imponentes de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional y de la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile, según corresponda, no incluidos en el artículo 1° permanente, continuarán afectos a los regímenes previsionales y de desahucio contemplados en sus respectivos estatutos y, en consecuencia, afiliados a los organismos de Previsión antes citados”.
h) El Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1968, que establece el Estatuto del Personal de Carabineros de Chile en su última versión de 3 de enero de 1992, establece en su artículo 94 incisos 1° y 2° que: “La pensión de retiro del personal se computará sobre la base del último empleo o plaza de actividad que desempeñe el interesado.
La pensión del interesado se fijará a razón de una treinta ava parte del sueldo y demás remuneraciones o asignaciones de que gocen sus similares en servicio activo, y sobre las cuales se hagan imposiciones a la Caja de Previsión de Carabineros de Chile, por cada año de servicio. La fracción de año correspondiente a cada mes completo se computará a razón de un doce avo de treinta avo y la fracción superior a seis meses se computará como un año completo. El cómputo total no podrá exceder, en ningún caso, de treinta años. Su monto se reajustará en todo momento, en relación con los sueldos del personal en actividad y demás remuneraciones computables, siempre que el interesado acredite, a lo menos, veinticinco años de servicios computables para el retiro”.
i) El Decreto Ley N° 3500 del 13 de noviembre de 1980, que fija el nuevo régimen de pensiones, establece en su artículo 96 que: “El personal afecto a los regímenes de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional y de la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile continuará sujeto a los mismos, y a la legislación que le es actualmente aplicable, en tanto no se dicte la ley a que se refiere el inciso siguiente.
Una comisión, designada por el Presidente de la República y presidida por el Ministro de Defensa Nacional, deberá proponer, dentro del plazo de ciento ochenta días, un proyecto de ley destinado a determinar qué personal, del mencionado en el inciso anterior, podrá incorporarse al Sistema de Pensiones contemplado en esta ley, fijando las modalidades a que deberá sujetarse tal incorporación y las normas que permitan coordinar dicho Sistema de Pensiones con el régimen que le es actualmente aplicable”.
j) El Decreto Ley N° 3501 de 30 de julio de 1997, que fija nuevo sistema de cotizaciones previsionales señala en su artículo 5 inciso 1 que:
“A contar de la fecha de vigencia de esta ley estará exenta de las imposiciones la parte de las remuneraciones que exceda de 60 Unidades de Fomento del último día del mes anterior”.

II.-Jurisprudencia Administrativa sobre la materia:
a) En un primer criterio contenido, entre otros, en los Dictámenes N° 32.547 de 1995 y N° 9448 de 1998, que se mantiene hasta abril de 2016, la Contraloría General de la República tomó razón de las resoluciones de Dipreca y Gendarmería de Chile que concedían pensiones, sin aplicar el límite imponible del artículo 5 del Decreto Ley N° 3501.
b) A partir de los oficios N° 29.422, N° 30.136, N° 30.351, N° 30.474, N° 31.186 y Dictamen N° 42.701 todos de 2016 la Contraloría General de la República cambia el criterio sostenido en los dictámenes anteriores, estableciendo que debe aplicarse para el cálculo de las pensiones de los funcionarios de Dipreca y de Gendarmería de Chile, el límite establecido en el artículo 5 del Decreto Ley N° 3501, por considerar pertinente a este caso lo dispuesto en el artículo 6 inciso penúltimo de la Ley N° 19.200, de 12 de agosto de 1993.

Octavo: Que, precisamente, en relación con la cuestión debatida, lo primero que ha de dilucidarse es que siendo la materia discutida de carácter previsional, según lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley N° 10.336, corresponde exclusivamente a la Contraloría General de la República la facultad de fijar el sentido y alcance de las normas que versen sobre la materia.
En ejercicio de dicha facultad, el Contralor General de República, en su oportunidad, emitió el dictamen N°42.701 de 2016, que determinó el correcto sentido y alcance de las normas contenidas en el artículo 6 inciso 4 de la Ley N° 19.200 y en el artículo 9 de la Ley N° 18.675, que, en síntesis, hacen aplicables, el tope de 60 UF a las pensiones de retiro del personal de Dipreca y de Gendarmería de Chile, respecto de funcionarios afectos a la Escala Única de Sueldos del Decreto Ley N° 249 de 1973.

Noveno: Que para los efectos de resolver el presente recurso y sin perjuicio de otras acciones que pueda interponer el actor, debe señalarse que la Dirección de Previsión de Carabineros al dictar la Resolución N° 177 de 25 de julio de 2016 que concede la pensión de retiro de la actora y ajustar el tope imponible a los límites establecidos en el artículo 5 del Decreto Ley N° 3501, ha seguido las instrucciones que sobre la materia ha determinado el órgano contralor, contenidas en el Dictamen N°42.701 de 9 de junio de 2016, por lo que debe concluirse que la referida Dirección ha obrado en la especie dentro de las facultades legales que le han sido conferidas, por una parte fijando el contenido y extensión de las normas previsionales aplicables al caso concreto, conforme su interpretación y los lineamientos que al respecto le han sido impartidos por la Contraloría General de la República.

Décimo: Que, por lo demás y en relación a las garantías que se estiman conculcadas, y específicamente respecto de la supuesta vulneración del derecho de propiedad, no se vislumbra por estos sentenciadores que exista respecto de la recurrente un derecho de propiedad como lo pretende, en relación a la concesión de los beneficios previsionales que impetra, puesto que no existió un acto administrativo final que determinara, en este caso, la procedencia de los beneficios previsionales que impetra, ya que tal como lo reconoce la recurrente, previo a su renuncia, se le informó una simulación del monto de su pensión de retiro. Así las cosas, la simulación a la que alude no pudo generar la titularidad de un derecho indubitado de propiedad a su respecto, sino una mera expectativa, que en definitiva no se concretó.

Undécimo: Que así las cosas, en ausencia de un acto que pueda ser catalogado como arbitrario o ilegal, presupuesto básico de la acción ejercida, no cabe sino desecharla, lo que lleva a confirmar el rechazo de la acción incoada, como lo hizo la sentencia que se revisa, por los motivos aquí anotados, sin perjuicio de otros derechos que pudieran asistirle a la parte recurrente.

De conformidad, asimismo, con lo dispuesto por el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se confirma la sentencia apelada de seis de junio de dos mil diecisiete, pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago.

Se previene que la Ministro señora Egnem concurre a la confirmatoria, teniendo únicamente en consideración que la presente vía cautelar de urgencia no es la idónea para dilucidar lo concerniente al monto de la pensión de retiro de la parte actora, y particularmente, si resulta o no aplicable el tope de 60 UF previsto por el artículo 5° del DL 3.501, conflicto éste que requiere de un proceso declarativo tal como aquél en el que permanentemente se sustancian ante los tribunales pertinentes pretensiones como la incoada en estos antecedentes.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo del Ministro señor Valderrama y la prevención de su autora.
Rol Nº 34.218-2017.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z. y Sr. Manuel Valderrama R. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Aránguiz por estar con licencia médica y el Ministro señor Valderrama por estar con feriado legal. Santiago, 16 de mayo de 2018.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema En Santiago, a dieciséis de mayo de dos mil dieciocho, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.