MULTA POR PEDIR ABONO PARA ATENCIÓN DE URGENCIA

En fallo unánime la Corte de Apelaciones de Santiago rechazó el recurso de reclamación deducido por el Hospital Clínico de la Universidad de Chile con costas, en contra Superintendencia de Salud que le aplicó una multa de 65 UTM por condicionar atención de urgencia al pago de un abono, tras establecer que la superintendencia actuó dentro de sus competencias al sancionar al centro de salud.

Como es costumbre se han eliminado o abreviado los nombres de las partes ya que éstos no se tienen por relevantes para el análisis de la sentencia causa rol 145-2020.

TEXTO DE LA SENTENCIA:

Santiago, tres de junio de dos mil veinte.

Vistos y considerando:

Primero: Comparece MGRC, médico cirujano, Directora General del Hospital Clínico de la Universidad de Chile Dr. José Joaquín Aguirre, ambos domiciliados en calle XXX N° XXX, quinto piso, Independencia, y deduce recurso de reclamación en conformidad con lo dispuesto en el artículo 113 del DFL N° 1 del año 2005 del Ministerio de Salud en contra de la Resolución Exenta IP/N° 816 de 26 de febrero de 2020 de la Intendenta de Prestadores de la Salud (S) con el fin de dejar sin efecto la resolución citada mediante la declaración de prescripción de la acción sanitaria.
Expone que mediante la Resolución Exenta IP/N° 816 de 26 de febrero de 2020 se rechazó el recurso de reposición administrativo deducido por su parte en contra de la Resolución Exenta IP/2007 de 9 de julio de 2019 que aplicó a su representada una multa de 65 UTM por infracción al artículo 141 bis del DFL N° 1 del año 2005 en el marco del procedimiento de reclamo N° 3000695-2018 incoado por denuncia de CYJ.

Refiere que CYJ formuló reclamo por la atención de salud otorgada a EJP entre los días 20 a 22 de diciembre de 2017, paciente a quien se aplicó el régimen propio de su naturaleza, electiva, sin condicionar su atención de salud la que fue otorgada de manera completa, pertinente y adecuada, no obstante mediante Resolución Exenta IP/N° 765 de 14 de marzo de 2019, acogiendo el reclamo se le formularon cargos por una supuesta infracción al artículo 141 bis del DFL N° 1 del año 2005 del Ministerio de Salud.
Expone que al presentar sus descargos señaló que tras recibir la resolución IP/N° 765 ordenó a la Unidad respectiva proceder a la devolución a la paciente de la suma de $680.000, prepago que no implicó condicionamiento alguno en la atención, con el objeto de cumplir con lo ordenado, solicitando que se tuviera como suficiente descargo para absolver a su parte. En la mencionada resolución se advierte que la reclamada desestima declarar de oficio la prescripción de la acción sancionatoria so pretexto de su carácter de infracción de carácter permanente.
Así las cosas, mediante Resolución Exenta IP/N° 2007 de 9 de julio se le impuso una multa de 65 UTM -originalmente de 350, pero luego rebajada a la suma indicada- frente a la que dedujo reposición, la que fue rechazada reafirmando su posición en orden a que el Hospital Clínico incurrió en la infracción denunciada.

Hace presente que los antecedentes de la paciente no dejan lugar a dudas que su atención de salud se realizó sin condicionamientos, oportuna y de manera correcta, la que en todo caso ocurrió más de seis meses antes de la formulación de cargos y en vez de declarar la prescripción de la acción, la reclamada invoco como fundamento el tratarse la infracción de una de carácter permanente, esto es, que se mantenía en el tiempo.

Funda la presente reclamación en la circunstancia de encontrarse prescrita la acción sancionatoria a la época de la formulación de cargos, absteniéndose la reclamada de declararla pese a que se trata de una obligación que debió cumplir de oficio, y ello en atención a que las funciones fiscalizadoras y sancionatorias que ejerce no son equivalentes a delitos penales sino a faltas. En el ejercicio de su función fiscalizadora está facultada para imponer multas previstas en el artículo 121 N° 11 del DFL N° 1 del año 2005 del Ministerio de Salud, las que no pueden revestir el carácter de ilícitos permanentes de tracto sucesivo, pues se refieren a acciones que la ley prohíbe, como lo es el condicionar la atención de salud y cuya inobservancia se verifica y agota en el mismo momento cuando el prestador condiciona la atención, por lo demás la retención de abonos entregados voluntariamente por lo pacientes no está prevista en las situaciones que prevé el artículo 121.

Hace presente que en otros casos la reclamada ha declarado de oficio la prescripción de la acción sancionatoria y cita la IP/N° 2479 de 11 de diciembre de 2018 y la N° 3777 de 27 de noviembre de 2019.

Si todo lo anterior no fuere suficiente, señala que en el recurso de reposición se acompañaron copia de los comprobantes de devolución del pagaré y de pago de la cuenta de la paciente mediante la suma de $680.000 abonada voluntariamente y del saldo, cumpliendo con lo ordenado.
Pide se deje sin efecto la Resolución haciendo presente que solo a partir de la comunicación formal de la imputación infraccional contenida en la formulación de cargos se puede entender que los efectos jurídicos la alcanzan, por lo que a dicha época la acción se encontraba prescrita. En su defecto que se le absuelva y en mérito de aquello se deje sin efecto la multa impuesta por la Resolución Exenta IP/N° 816 de 2020.

Segundo: Evacuando el traslado conferido la reclamada pidió el rechazo de la acción dirigida en su contra con costas.
Precisa que en la especie hubo un primer procedimiento de reclamo por el paciente por la vulneración de la ley del cheque en garantía y un segundo por la sanción impuesta.
Respecto del primer procedimiento con fecha 7 de enero de 2018 CYJ en representación de la paciente EJP interpuso un reclamo en contra del Hospital Clínico de la Universidad de Chile señalando que el 11 de noviembre de 2017 el servicio de urgencia de dicho prestador habría indicado la hospitalización de la paciente, exigiéndole un pagaré en garantía de pago, a lo que se sumó la entrega de $680.000 en efectivo el día 20 de diciembre en la admisión para la hospitalización programada y un nuevo pagaré. Tras la tramitación de rigor se determinó que la paciente no ingreso en condición de urgencia vital, por lo que la exigencia del primer pagaré era lícita, no obstante, constituía una infracción al artículo 141 bis del DFL N° 1 del año 2005 la exigencia de dinero en efectivo con ocasión de su ingreso programado.

En lo tocante al segundo procedimiento, la misma resolución que formuló los cargos por la vulneración detectada le dio inicio, ejerciéndose la potestad sancionatoria del Estado. En sus descargos el hospital señaló que recibió un anticipo voluntario de $680.000 de la paciente y que ordenó la devolución del monto indicado, lo que no acredito.
Posteriormente con fecha 23 de julio de 2019 el hospital interpuso un recurso de reposición en contra de la resolución que le cursó la sanción, argumentando que la sanción se encontraba prescrita por cuanto el cargo se le habría formulado un años y dos meses después de ocurrida la conducta infraccional, la que tendría la naturaleza de instantánea y no permanente excediéndose -a su juicio- el plazo para el ejercicio de la acción, lo que provocaba la invalidez de la multa impugnada. El recurso fue resuelto mediante la Resolución IP/N° 816 de 26 de febrero de 2020 en él se expuso que no correspondía declarar la prescripción alegada en vista que la conducta infraccional cesó el 25 de abril de 2019 una vez que la paciente autorizó la imputación de la garantía al pago parcial de su cuenta, dejando así de cautelarla, por lo que concluyó después de la formulación de cargos. De este modo la acción sancionatoria no se hallaba prescrita al momento de formularse los cargos al reclamante, puesto que no es cierto que las infracciones administrativas prescriban en seis meses de cometidas, ya que no existe norma alguna que así lo exprese ni menos resulta aplicable una prescripción por analogía, pues se trata de normas de aplicación estricta y excepcional, cuya naturaleza, además, es de orden público.
Por el contrario, los fallos de los tribunales superiores de justicia discurren en el sentido inverso, descartando de plano la prescripción de seis meses, en particular los que se refieren a reclamaciones intentadas en contra de actos de esta Superintendencia, incluyendo algunas donde el propio hospital recurrente fue parte, por lo que tal jurisprudencia no le resulta ajena ni desconocida.
Cita los fallos Rol N° 7783-2013 de la Corte de Apelaciones de Santiago y el Rol N° 27.826-2017 de la Excma. Corte Suprema donde se señaló que el plazo aplicable es el de cinco años del artículo 2515 del Código Civil, incluso el voto disidente fue del parecer que procede aplicar la prescripción básica del derecho penal para los simples delitos que es de cinco años. Incluso en sentencia de 2 de diciembre de 2019 dictada por esta Corte de Apelaciones por la misma materia rechazó la reclamación del Hospital Clínico de la Universidad de Chile, estimando que el plazo de prescripción es de cinco años. Criterio que incluso adoptó la Contraloría General de la República en su Dictamen 23.731 de 12 de septiembre de 2019.
Finalmente, y sin perjuicio de lo ya expuesto precisa que la prescripción solo puede ser declarada en sede jurisdiccional, por lo que no puede reprochársele no haber actuado de oficio, cuestión que resulta imposible de aplicar.
Pide el rechazó del recurso de reclamación con expresa condena en costas por no tener argumento plausible para litigar.

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Tercero: En cuanto a la reclamación deducida, es menester señalar lo siguiente.
En primer término, el Hospital no ha controvertido en su reclamación el hecho que motivó la dictación de la Resolución Exenta Resolución Exenta IP/2007 de 9 de julio de 2019 y sus subsecuentes resoluciones, esto es, el haber solicitado al reclamante don CYJ al momento del ingreso programado al recinto hospitalario de doña EJP, conjuntamente con la suscripción de un pagare el abono en dinero efectivo de la suma de $ 680.000, sino que únicamente ha alegado una pretendida prescripción de la acción sancionatoria, reconociendo de esta forma el hecho fundante de la sanción.

Cuarto: Que, en la vista de la causa, el abogado de la reclamante interpuso como alegación subsidiaria a la prescripción de la sanción administrativa el decaimiento del procedimiento administrativo, fundado en que habiéndose producido la devolución o eventual compensación entre la suma solicitada al momento del ingreso hospitalario de la paciente con la suma resultante al final de la atención, a sobrevenido un hecho que afecta el contenido jurídico del acto administrativo sancionatorio, tornándolo en inútil o abiertamente ilegitimo.
Más dicha afirmación debe desestimarse por cuanto, como se ha dicho, la reclamante no señaló tal cosa en su escrito de reclamación, resultando evidente que sus únicos argumentos para fundar su reclamo de ilegalidad dicen relación con la prescripción de la sanción administrativa.

Quinto: Dicho lo anterior, para resolver la cuestión relativa a la prescripción extintiva de las infracciones administrativas, y frente a la ausencia de una norma jurídica general que regule la materia, debe remitirse entonces a la regulación especial sectorial de las potestades sancionadoras de las que gozan ciertos órganos de la Administración del Estado.
En dicho contexto, se aprecia una tendencia común, toda vez que se considera que el plazo de prescripción comienza a computarse desde el momento en que se comete la infracción, es decir, desde la consumación del ilícito administrativo. En consecuencia, el plazo de prescripción de la acción sancionatoria en el caso de marras debe contarse a partir del 20 de diciembre de 2017.

Sexto: Corresponde entonces establecer el plazo de prescripción aplicable al caso de marras.
Que, la norma del 141 bis del DFL N° 1 del año 2005, no contempla plazos especiales de prescripción a las infracciones administrativas derivadas del no cumplimiento de las instrucciones impartidas por la Superintendencia, por lo que no resulta razonable aplicar en este caso, las normas penales sostenidas por el apelante.
Más bien, conforme a la estructura de las reglas de prescripción que establece nuestro ordenamiento, a falta de regla expresa, se aplica la regla general de prescripción extintiva de cinco años que establece el artículo 2515 del Código Civil, contándose el plazo desde que se incurrió en la infracción, lo que no ha ocurrido para la recurrente.
Para descartar la aplicación normativa de los plazos establecidos para la faltas penales, conforme los plazos del artículo 94 del Código Penal, se tiene presente además, que la más variada regulación de las potestades administrativas, concede plazos superiores a dicha norma, como ocurre con el régimen aplicable a la prestación de servicios eléctricos, donde el legislador ha contemplado un plazo de prescripción de tres años de las sanciones administrativas conforme el artículo 17 bis de la Ley Nº 18.410, o en materia de medio ambiente, en los casos de los artículos 33 y 44 de la Ley Nº 20.417, y en materia de valores y seguros, donde el legislador ha contemplado un plazo de cuatro y tres años respectivamente conforme el artículo 33 del D.L. 3538.

Séptimo: En cuanto al fondo de la sanción aplicada, debe señalarse lo siguiente.
La legislación vigente efectivamente otorga facultades a la Superintendencia de Salud para fiscalizar, a través de la Intendencia de Prestadores de Salud, a los prestadores de salud, públicos y privados, en las materias que expresamente indica. Es así como los párrafos primero y segundo del Nº 11 del artículo 121 del DFL Nº 1 de 2005 de Salud, establece que: “Le corresponderán, a la Superintendencia, para la fiscalización de todos los prestadores de salud, públicos y privados, las siguientes funciones y atribuciones:
Fiscalizar a los prestadores de salud en el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 141, inciso final; 141 bis; 173, inciso séptimo, y 173 bis, y sancionar su infracción. Ley 20394 La infracción de dichas normas será sancionada, de acuerdo a su gravedad, con multa de diez hasta mil unidades tributarias mensuales”.
Es justamente en el marco de la normativa precedentemente señalada que la Intendencia de Prestadores de Salud inició su procedimiento sancionatorio incoado por el señor CYJ, por el hecho ya señalado de habérsele solicitado un abono en dinero efectivo para proceder a la atención de doña EJP, circunstancia que se encuentra prohibida por el artículo 141 bis del DFL Nº 1 de 2005 de Salud según se señaló precedentemente, y que motivó la dictación de la Resolución Exenta IP/2007 de 9 de julio de 2019 y la posterior Resolución Exenta IP/N° 816 de 26 de febrero de 2020, ésta última impugnada en la presente reclamación.

Octavo: Por otra parte, los actos dictados en el proceso administrativo seguido ante la reclamada se encuentran debidamente fundamentados según se ha expuesto latamente, por lo que en ningún caso las determinaciones adoptadas por la reclamada pueden estimarse como arbitrarias.

Noveno: En relación con el quantum de la multa aplicada, la reclamada ha actuado en el marco de sus facultades legales al fijar dicha sanción en 65 UTM, por cuanto el rango que para tal efecto establece el párrafo segundo del Nº 11 del artículo 121 del DFL Nº 1 de 2005 precedentemente citado, va de 10 hasta 1.000 UTM, de acuerdo a su gravedad que debe ser estimada por el propio ente sancionador.
En consecuencia, la multa aplicada se encuentra dentro del rango legal.

Décimo: Que, por lo antes expuesto, se concluye que el recurso de reclamación no puede prosperar y será rechazado.

Y visto, además, lo dispuesto en el artículo 141 bis del D.F.L. Nº 1 de 2005 del Ministerio de Salud, se rechaza, con costas, el recurso de reclamación interpuesto por doña MGRC, Directora General del Hospital Clínico de la Universidad de Chile Dr. José Joaquín Aguirre, en contra de la Resolución Exenta IP/N° 816 de 26 de febrero de 2020, de la Intendenta de Prestadores de Salud (S), de la Superintendencia de Salud.

Regístrese y notifíquese.
Redacción del ministro (S) señor Juan Carlos Silva Opazo.
N° Contencioso Administrativo-145-2020.
Pronunciada por la Séptima Sala de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por la Ministra señora Marisol Rojas Moya e integrada por el Ministro señor Juan Antonio Poblete Méndez y por el Ministro (S) señor Juan Carlos Silva Opazo. No firma el Ministro señor Poblete por encontrarse ausente.
Pronunciado por la Séptima Sala de la C.A. de Santiago integrada por Ministro Marisol Andrea Rojas M. y Ministro Suplente Juan Carlos Silva O. Santiago, tres de junio de dos mil veinte.
En Santiago, a tres de junio de dos mil veinte, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.